Mercosur: por qué proponer una Táctica de Flexibilización Inteligente

| 25 de Septiembre, 2026

El problema del Mercosur ya no puede reducirse a las viejas discusiones sobre si el bloque debe ser más abierto o más proteccionista ante el comercio global, sino que después de 35 años, el verdadero dilema es que el Mercosur sigue funcionando como una institución comercial regional, pero sus miembros cada vez tienen más incentivos para actuar por separado.

El 1º de mayo comenzó la aplicación provisional del acuerdo comercial entre el Mercosur y la Unión Europea, después de 25 años de negociaciones. El acuerdo conecta a ambos bloques en un espacio comercial de más de 750 millones de personas, algo que para el Mercosur significa un acceso preferencial a uno de los mayores mercados del mundo, en tanto se firmó el acuerdo de libre comercio con el EFTA mediante ratificación de Uruguay y Brasil. Sobre el papel, estas medidas son demostraciones de que el bloque sudamericano está dispuesto a abrirse al mundo, pero ese no es el problema, ya que lo que debe analizarse es la estructura interna.

El Mercosur nació con una ambición mucho mayor que la de una simple zona de libre comercio. Debía avanzar hacia un mercado común y una unión aduanera, y con este fin se creó un Arancel Externo Común, reglas comunes y mecanismos de coordinación, lo que resultó que en términos prácticos se desarrolle una estructura abarcativa de excepciones, listas nacionales, regímenes especiales y decisiones unilaterales. La propia normativa del 2026 demuestra que el Arancel Externo Común sigue siendo objeto de modificaciones frecuentes, ya que solo entre Mayo y Agosto se aprobaron nuevas resoluciones y directivas relacionadas con nomenclaturas, aranceles y medidas especiales ante desequilibrios comerciales y problemas de abastecimiento. Es decir, el problema no es que exista flexibilidad - ya que ningún bloque funciona sin ella -, sino que la excepción se convirtió en una parte estructural del sistema.

El problema es más visible cuando se observa el comercio, porque el Mercosur sigue siendo una plataforma muy importante para todos sus miembros, especialmente para bienes industriales y productos regionales. Pero el peso del mercado interbloque continúa siendo limitado frente al comercio con grandes economías externas. CEPAL advertía en su último análisis que América Latina tiene un nivel de comercio intrarregional menor al de otras regiones del mundo y que la integración productiva sigue siendo insuficiente. En el 2024, el coeficiente de comercio interregional latinoamericana cayó hasta alrededor del 13%.

La integración regional no consiste simplemente en vender más entre vecinos; su potencial no explotado está en crear cadenas productivas que ningún país podría construir solo. Para que esto ocurra se necesitan fronteras relativamente fluidas, normas compatibles, infraestructura más desarrollada, una logística eficiente, financiamiento público-privado y estabilidad macroeconómica. El Mercosur hoy en día presenta costos en el transporte, la burocracia, las demoras fronterizas y los obstáculos regulatorios que reducen el incentivo a producir regionalmente. La propia Comisión de Comercio del bloque reconoció que era necesario seguir trabajando sobre las medidas que afectan al comercio intrazona y fortalecer así las áreas de control integradas.

El segundo gran problema del Mercosur es la asimetría entre sus miembros. Brasil concentra la mayor parte del PBI, de la población y de la capacidad industrial del bloque; Argentina tiene una economía de gran escala y recursos estratégicos; mientras Paraguay y Uruguay tienen una preocupación distinta: que las decisiones de los países más prominentes dentro del bloque no terminen condicionando su propia inserción internacional. Las grandes diferencias cambiarias, las políticas industriales, los controles comerciales o las crisis macroeconómicas pueden modificar fuertemente la competitividad de sus vecinos; por eso, Uruguay lleva años reclamando mayor flexibilidad para negociar acuerdos comerciales propios y Paraguay busca preservar un margen de maniobra independiente al club sudamericano.

Uruguay representa el mejor ejemplo de la tensión. Montevideo considera que el Mercosur es útil, pero no quiere que el bloque funcione como una restricción permanente para acceder a otros mercados y esta posición históricamente se vio reflejada en acuerdos de libre comercio con naciones y bloques del Pacífico.

Paraguay comparte la preocupación uruguaya, ya que desde la perspectiva de los socios más pequeños, un Mercosur rígido puede convertirse en una especie de costo de oportunidad. Pertenecer al bloque otorga preferencias regionales, pero también puede impedir negociar con rapidez cuando aparecen nuevas oportunidades comerciales.

La Argentina actual agrega otra fuente de tensión porque el gobierno de Javier Milei pretende una inserción internacional mucho más abierta - tanto a nivel país como bloque - y una relación estrecha con los Estados Unidos; mientras el Brasil de Lula mantiene una visión distinta sobre la autonomía estratégica, la política comercial y el rol del Estado. El problema aparece cuando los dos países más importantes del Mercosur convierten sus diferencias estratégicas en una disputa sobre el futuro del bloque mismo. Durante el 2026 la relación bilateral se deterioró y la tensión comenzó a afectar la agenda regional, generando expresa preocupación en Paraguay y Uruguay por la posibilidad de que el conflicto entre los dos gigantes termine paralizando decisiones colectivas tomadas en los foros del bloque.

Es acá donde está “el problema que ya no se puede esconder”. En este momento, el Mercosur depende íntegramente de la buena relación entre Argentina y Brasil. El problema se vuelve aún más serio si decimos que el mundo cambió enormemente desde el momento de la creación del bloque. Cuando se firmó el tratado de Asunción en 1991, la prioridad era reducir barreras comerciales, en una Era que parecía avanzar hacia una mayor globalización y convergencia económica entre bloques definidos. Hoy ocurre casi lo contrario, ya que Estados Unidos, China y la UE utilizan subsidios, controles de exportación, políticas industriales y restricciones tecnológicas para proteger sectores estratégicos. Los minerales críticos, la energía, los alimentos, la infraestructura digital y los semiconductores se convirtieron en instrumentos de poder y el Mercosur posee recursos extraordinarios para este nuevo escenario, pero carece de una estrategia común.

Esto es visible en el vínculo con China, porque para varios países del bloque China es un socio comercial y una fuente decisiva de demanda, pero el comercio puede reforzar una especialización primaria si no se desarrollan cadenas regionales de mayor valor agregado, y especialmente si el acuerdo con la UE ofrece una salida parcial al problema ya que su aplicación provisional reduce aranceles para determinados productos como vehículos de combustión, maquinaria y electrodomésticos que bajarían sus aranceles hasta el total desmantelamiento durante esta década y la próxima.

La falta de una estrategia industrial regional afecta fuertemente. El Mercosur tiene herramientas de convergencia como el FOCEM, el cual financia infraestructura y proyectos destinados a reducir asimetrías. Pero su escala es insuficiente frente a las inversiones que están movilizando EE.UU., China, Europa y agregados países asiáticos. Por lo tanto, la verdadera discusión debería ser si el Mercosur puede resultar útil en la economía internacional hacia el 2030. Un bloque rígido, que impida a sus miembros negociar y que no pueda resolver sus propias barreras internas, corre el riesgo de perder relevancia. Pero una zona de libre comercio puramente nominal, donde cada país negocie por separado y utilice el bloque a conveniencia también destruiría su principal ventaja: el actuar de manera colectiva.

Una solución propuesta tal vez sea la táctica de la Flexibilización Inteligente. Es decir, que el Mercosur logre conservar una política común allí donde la escala regional genera poder - como en infraestructura, energía, corredores logísticos, normas sanitarias, cadenas industriales regionales, negociación colectiva con otros grandes mercados y recursos estratégicos -, mientras asimismo se logra permitir una mayor celeridad y flexibilidad en aquellos acuerdos y negocios con terceros países o bloques donde la unanimidad se convierte en un obstáculo. El desafío del Mercosur, sin dudas, sería lograr una flexibilización plena sin transformar la unión aduanera en una estructura puramente simbólica.